2020年，在坚决贯彻落实自贡市委、市政府开展结对帮扶乡镇和贫困村，完成脱贫攻坚任务的情况下，自贡市人防办结合人防部门的职责使命与人防行业特点，提出了将“人防疏散基地建设”与“精准扶贫”进行深度融合发展的课题。通过调查研究发现，要实现将二者的深度融合发展，达到双赢，需要在“精准扶贫”的需求、“人防疏散基地建设”建设要求以及相关政策规定三个方面指向一致。

“结对帮扶”的需求

近年来，随着精准扶贫工作的不断深入，自贡市人防办积极响应自贡市脱贫攻坚总体安排部署，与贡井区桥头镇开展了精准扶贫的结对帮扶工作，从“挂包帮”到“三联三服务”，再到“插花式”联系帮扶，在不同阶段实施不同帮扶措施。连续4年，每年都从人防工程专项资金中安排约20万元，用于以强化乡镇“人防疏散基地”建设的名义，改善桥头镇、村的基础设施建设。同时，还积极协调社会捐助、机关干部职工捐助、与部分建档立卡户结对帮扶、产业帮扶、项目协调、人防办机关支部与村支部开展党建结对帮扶等各种帮扶措施和办法，有效推动了桥头镇的脱贫攻坚工作。但是，由于历史欠账多，虽然桥头镇属于“插花式扶贫”的乡镇。桥头镇现有建档立卡贫困户378户，2014年脱贫49户，2015年脱贫53户，2016年脱贫53户，2017年脱贫221户。虽然2019年全部实现脱贫，但该镇的扶贫任务仍然十分艰巨，主要体现在如何改善提升该镇的基础设施建设方面需要再下功夫，才能为当地群众不仅脱贫而且致富奔小康上，创造一个更加良好的基础环境。目前，桥头镇、村、组的基础道路硬化不多、道路窄，通行条件差，桥头镇辖6个村1个社区，村道建设时间较早，50%道路宽度仅有3.5米，组级道路硬化率不足60%。农业灌溉水渠设施陈旧，大多修建于60、70年代，设备老旧维护成本高，灌溉水渠漏水严重，影响村民的生产生活。农闲时村民集中活动场地基本为土院坝，部分为炉渣硬化面，村民晾晒农作物、开展休闲娱乐十分不便。村卫生室配套医疗设备简陋，自来水覆盖率仅有40%等。这些基础设施改善的需求，也正是“人防疏散基地”基础设施保障建设的一些核心要素。因此，“结对帮扶”上的需求与“人防疏散基地”建设的内容要素都是高度契合一致的，都有一个很大的改善提升需求。

“人防疏散基地建设”的要求

“人防疏散基地”是政府应对突发重大灾害以及战争可能对人民生命财产安全带来严重威胁时临时安置疏散人员的场所。疏散基地建设是人民防空防护体系的重要组成部分，是战时顺利进行城市人口、物资和工业设施疏散的基本保证，是政府防空减灾工作未雨绸缪的主要举措。按照国家人防办关于加强人防疏散基地建设的总体要求，结合四川省开展人防战时（应急）人口疏散基地建设的文件精神，开展疏散基地建设是适应未来军事斗争准备和应对处置社会突发事件的实际需要，是关系到未来组织防空袭斗争的保命工程，是一项必须长期抓紧抓好的国防战备工作。实施人防疏散基地建设，打造核心疏散基地，提高城市综合防护能力，承担起保护人民群众生命财产安全职责，同时服务于经济建设，为乡村振兴发展做好保障。这些要求说明，“人防疏散基地”建设，要与促进地方社会经济发展相统一，做到相互促进共同发展。

“人防疏散基地建设”的资金来源渠道和使用规定

要抓好“人防疏散基地建设”与“精准扶贫”的深度融合发展，使用“人防专项建设经费”是一个绕不开的问题。目前，“人防专项建设经费”来源的主渠道，主要还是依靠各地政府纳入财政预算给予建设保障。同时各地人防部门依据《中华人民共和国人民防空法》，按照省市相关政策规定，收取一定比例的“人防易地建设费”并将其纳入“人防专项建设经费”范畴。在开支使用上，主要用于“人防建设”和“开展人防业务活动”，包括工程建设、工程建设管理、组织指挥、通信警报、宣传教育、科研、事业机构支出、其它支出等。而“人防疏散基地建设”是人防工程和人防业务活动的建设范畴。因此，在经费的来源和开支上完全由“人防专项建设经费”支出是符合使用范围和规定的。

存在的问题

为不断完善城市防空体系建设，提升城市人口疏散安置能力，保护人民生命财产安全，保存战争潜力，自贡市人防办用5年的时间，建成疏散基地51个，“自贡市人防战时（应急）人口疏散体系”落地运行，为开展城市防空工作提供了坚实的地域保障。而在脱贫攻坚工作开展以来，基地运行促进扶贫发挥作用上还存在一些不足，主要表现为“四个缺乏”：

基地建设面广，缺乏重点区域谋划。按照四川省人防战时（应急）人口疏散基地（地域）要求，结合自贡市农村发展现状，自贡市人防办深入基层，在做好医疗、教育、交通、水源、电力、通信、住房、粮食等8个保障方面调研的基础上，按照“地理位置划分，地形条件匹配，地域基础水平”的原则，围绕自贡市城市人口疏散需求，在全市96个乡镇确定了51个打造点位，投入人力、物力、财力进行全方位的打造，取得了一定工作成效。疏散基地建成后，在建设成果区分和重点提升上未能跟进，出现“全面开花，缺少特色亮点”局面，与目前脱贫攻坚工作难以实现并行同步。

资金投入有限，缺乏突出成效打造。在当时基地建设背景下，自贡市人防办抓住“新农村建设发展”的有利契机，积极协调对接，争取项目落地，重点在住房保障、交通设施、农业生产、医疗卫生、指挥通信等方面进行加强，研究制定“阶段分布式”提升计划，但由于自贡市财力有限，加之各区县发展不均衡，造成疏散基地强化举措落实不同步，最终也因人防经费使用限制、总量不足等原因，未能实现较大提升，对脱贫攻坚的推动作用也不明显。

运行管理不畅，缺乏高效约束手段。疏散基地建设点位全部在乡镇农村，按照加强基层人防组织建设工作要求，在镇、村成立办公室、工作站等，但由于人防体制局限性，基层人防组织未落实专职编制，基地管理实行“乡镇武装部兼职代管制”，即：“战时由乡镇党委、政府领导班子组成指挥组，平时由乡镇武装部长兼任基地管理办公室主任，运行管理由武装部代管”。而长期的和平环境，造成各级政府备战意识淡薄，国防人防观念滞后，缺乏相对应的考核奖惩办法，在落实“提升疏散基地安置能力，促进脱贫成效升级”专项部署工作时出现偏差。

工作融合断层，缺乏系统全面举措。各级部门开展各项工作时，由于人防工作涉地、涉军、涉秘的特殊性，对接各级部门，尤其是农业系统，存在共性的地方较少，工作融合难度较大，只能间接或从侧面发挥作用，有时制定了工作融合系统发展计划，在具体实施过程中缺乏有效的链接措施，也会造成“建设疏散基地”与“提升当地百姓生活条件，改善农村发展滞后现状”融合发展方向偏差，工作的重点多数还停留在战备角度，缺乏对平时带动效应促进发展的深入思考，未制定系统全面的具体举措，开展具体融合发展工作中出现断层。

融合发展深度不足的原因剖析

抓建时间节点不同，工作侧重点有偏差。“自贡市人防战时（应急）人口疏散体系”建设开始于2012年，自贡市人防办在全省也率先提出并实施人防疏散基地建设，结合疏散基地建设基本要求，创新工作思路，研究工作办法，各项工作从摸索实施到完善定形，开展的工作的侧重点是在“如何安置战时城市疏散人口保存战争潜力”方面，而没有更多将改善接收安置地域生产、生活条件作为保障要素纳入农村发展范畴。

思考深度不足，工作目标点有错位。开展人防疏散基地建设初期，自贡市人防办立足基地建设工作要求，整合各地现有资源，统筹利用地域优势，补充局部存在不足，落实人口安置各项保障，以实现安置地域人口的基本生存条件，在处理“先发展好后建基地”与“先建基地后促发展”两个问题上思考深度不够，造成对“建设基地带动区域发展”和“重点区域打造寻求突破”方面谋划工作不全面。

机制把控不够，工作落脚点有断板。机构改革后，自贡市人防办作为独立政府机构部门运行，而区级人防机构则与区县住建部门合并，职能保留编制减少，由农村建设股兼职履行人防职责，镇级人防组织由乡镇武装部兼任，上级人防组织对本级人防组织进行业务指导，缺少了对应考核工作机制，造成了市、区、乡镇三级人防组织管理断板，对实施基地建设促进扶贫发展专项行动带来困扰。

“疏散基地建设”与“精准扶贫”深度融合发展的思考

对策一：确定重点区域，以点示范带动全面。桥头镇位于自贡市西部，距贡井城区9公里，距自贡市区15公里，幅员面积29.54平方千米，东邻建设镇，南接荣边、农团、莲花，西靠龙潭镇，北界白庙镇，比较符合人防疏散基地重要地理位置要求，结合“不忘初心、牢记使命”活动要求，围绕自贡市人防办精准扶贫工作计划，可以以人防办结对帮扶的桥头镇为试验点，作为人防疏散基地重要区域进行打造，以点带面，形成效应，实现基地建设与脱贫攻坚的深度融合发展。

对策二：加大资金投入，改善基地基础条件。在确定重点区域的基础上，对应调整全市人防疏散基地建设总规划，实现专项资金、扶持方向的重大转变，调整工作方向，集中力量开发一点，增大投入资金力度，在医疗卫生、接受教育、交通设施、水源供给、电力保障、通信设备、住房需求、粮食调配等方面进行专项研究，配套完善相应基础设施，改善重点疏散基地点，村镇的落后面貌。

对策三：创新工作机制，提升基层管理水平。针对人防自身体质建设现状，积极对接协调，谋求上级部门的支持与帮助，重点突破体制束缚，确定专职编制，保障基层队伍力量，同时，在做好横向考核机制基础上，增加纵向联系，将上级人防部门对下级部门的考核标准纳入本辖区政府考核参考，作为各级人防部门的考核的依据，以实现体制上的通畅链接，以达到督促指导下级人防部门极力奋进的目的，同时为扶贫融合奠定坚实组织保障。

对策四：协调对接部门，实现推动落实并行。在人防疏散基地建设的过程中，单独选定一片空白区域，打造疏散基地实现战时、应急对应保障，同时做到指挥畅通是不现实的，疏散基地作为一个综合体，各级政府都应对疏散基地建设给与支持，在人力、财力、物力上下功夫，自贡市人防办务必做好相应协调落实工作，争取项目实施，开展工作指导，提升基地建设各项保障能力，同步实现改变农村落后面貌提升地域百姓生活水平的目的。

对策五：适应工作需求，提升总体保障水平。桥头镇已在2019年全部实现脱贫，2020年将巩固提升帮扶成效阶段，扶贫工作重点与疏散基地建设落实保障实现统一，只有通过多改善基础设施、培育支柱产业、壮大集体经济等措施，为村民增收致富提供平台的同时，才能提升疏散基地人员生活保障质量，共同促进、共同改善。