理论研究

人防工程布局调整和功能结构优化举措研究

发布时间: 2022-04-27 作者:省人防办工程建设管理处课题组 来源: 点击: 次 字体:【

人防工程,是战时防备敌人空中袭击,有效掩护人员、物资,保护人民生命和财产安全的重要场所,是实施人民防空最重要的物质基础,对于提高城市防抗毁能力、保存战争潜力以及迅速消除空袭后果具有十分重要作用。现代战争作战理念和作战样式都在发生深刻变化,给人防工程规划建设提出了新的要求。人防工程建设发展必须顺应现代信息化战争需求,既考虑到战时防空需要,又考虑到平时经济建设、城市建设和人民生活需要,确保战备效益、社会效益、经济效益、生态效益和政治效益的统一,逐步形成科学合理的人防工程体系布局。

我省人防工程规划布局和功能结构存在的问题

近年来,我省人防工程建设进入高速发展的快车道,但从具体情况来看,不同地域仍存在发展不平衡、布局不合理、功能不配套、规划不科学、落实规划不够好等问题,人防工程建设与战备需求还有较大差距,主要存在以下问题。

各类建设规划衔接不融洽。人防工程建设规划是国土空间规划的专项规划,但部分市(州)未能较好将人防工程规划完全融入国土空间规划,同时做到与其他规划衔接配套。“多规合一”处在改革的关键阶段和过渡时期,相关法律法规也在不断完善之中,“多规合一”的规划编制审批体系、实施监管体系、法规政策体系和技术标准体系还没能完全形成。

人防工程建设专项规划落实不到位。部分市(州)制定了人防工程建设专项规划,但落实不够好,存在规划进度落实过缓、落实不到位等现象。一是人防工程总量落实不够。部分市(州)人防工程竣工面积、审批面积,与城市人防工程建设总体规划面积目标相差较大。如某市规划至2020年底中心城区人防工程面积达到140万平方米,但从2020年全省人防工程统计数据可以看出,截至2020年12月31日,该市累计建成(竣工)人防工程面积不足规划面积的1/3,离总体规划面积要求差距较大。二是医疗救护工程、防空专业队工程规划落实不够。如某市规划到2020年底前建成人防医疗救护工程约5万平方米,防空专业队工程约6万平方米,但从2020年全省人防工程统计数据来看,该市人防医疗救护工程和防空专业队工程累计竣工量均为0。

人防工程区域分布不均衡。一是各市(州)人防工程分布不均。经统计,截至2020年12月31日,成都市人防工程总量为全省人防工程总量的82%,是排名第二的城市人防工程总量的26倍。二是同一地级市中,各县(市、区)地下空间开发和人防工程建设发展不平衡,不同地区人防工程量存在数倍差距。三是同一城市中,城市中心区、人口密集区及老城区等区域人防工程建设量不足,而在近期建设项目比较集中的各类城市新区、开发区等区域人防工程建设量较大。

人防工程战时功能配置比例不协调。全省范围内医疗救护工程、防空专业队工程、一等人员掩蔽工程建设比例偏低,布局较差。从2019年人防工程普查数据来看,已竣工医疗救护工程面积、防空专业队工程占人防工程总面积比例均不足0.5%,已建成医疗救护工程、防空专业队工程绝大部分位于成都市范围内,且基本位于中心城区,不能完全满足战时医疗救护、抢险救援需要,难以达到规定要求,严重影响城市防护效能发挥。

存在问题原因分析

造成人防工程布局不够科学合理,功能配置不够协调,规划落实不够到位的原因是多方面的,主要有以下几点。

部门协调不顺畅。地下空间开发建设涉及发改、财政、规划、住建、人防、消防等多个部门和地下管线维护管理等单位,难以形成协调联动的体制机制。在地下空间开发利用及人防工程建设的具体实施中,条块的管理造成部门之间沟通协调不顺畅,无法形成高效统一的发展局面。目前,没有地下空间开发利用的协调指挥机构,没有具体的牵头部门,一定程度上影响了地下空间开发利用工作的推进和提升。

落实规划有难度。医疗救护工程、防空专业队工程等人防工程在建设过程中具有如下局限性:一是现有政策和制度对人防医疗救护工程、防空专业队工程在普通民用建筑中建设没有明确要求。通常情况下,人防医疗救护工程、防空专业队工程结合地面相应建筑修建,对于量大面广的结建工程没有要求,这就导致人防医疗救护工程、防空专业队工程的建设具有很大的局限性,不可能在城市中大量建设和储备。二是人防医疗救护工程、防空专业队工程等建设造价相对较高。如人防医疗救护站每平方米造价比普通地下室增加约3800元,中心医院和急救医院每平方米造价增加约5100元,建设成本过高制约了人防医疗救护工程、防空专业队工程等的建设发展。三是相关规范发展滞后。《人民防空工程战术技术要求》于2003年颁布实施,技术规定滞后于城市人防总体规划,同时由于医疗救护工程、防空专业队工程等要求结合地面相关建筑建设,而这些建筑作为城市主要公共服务功能,在城市建设初期就已建成,人防医疗救护工程、防空专业队工程介入建设的条件不高。

监督管理有缺失。目前,从全省各市(州)的情况来看,人防工程建设管理人才比较缺乏,不能完全满足人防工程建设管理对专业人才的需求。人防主管部门当前面临人少事多的实际情况,直接从事人防工程建设质量监管和维护管理职能的人员素质参差不齐,面对人防工程点多、面广的情况,人手不足、技术力量欠缺,无法有效对人防工程建设规划落实情况进行全面监督管理。

人防工程布局和功能结构优化对策

要实现人防工程布局和功能结构优化,必须以人防工程建设规划为抓手,充分发挥规划在人防工程建设中的指导作用,科学研究制定人防工程建设规划,做到以规施审、以规施建、以规施验,确保人防工程规划落地落实。

在加强对人防工程规划的认识上下功夫。习近平总书记指出,“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”。因此,我们要高度重视规划的作用,进一步提高对规划重要性的认识。人防工程规划是国土空间规划中的一个专项规划,是人防工程建设的指南、可持续发展的蓝图,是开展人防工程建设的基本依据,是落实城市防护要求的一个重要组成部分。一定时期内的人防工程规划明确了城市在该规划期内,人防工程的发展方向、规模水平、区域分布、建设防护重点、功能结构和分类布局,是统筹协调城市地下空间开发、搞好城市人防工程建设、增强城市防护功能的重要保证。人防工程规划要在城市总体规划的基础上,按照“布局合理、功能配套、连片成网、防护可靠”的要求,有针对性的落实人防工程定点、定位、定量的要求,保证人防工程建设发展健康有序、重点突出、科学合理。规划一经批复,就具有法律效力,任何部门和个人不得随意修改、违规变更,减少人防工程建设的随意性、被动性,减少规划失误、规划折腾,提高人防工程规划的计划性、系统性和实效性,从而不断提高人防工程的综合利用率,有效扭转人防工程建设的被动局面,确保人防工程建设和城市建设的同步、协调发展。

在不断加强人防工程规划法制建设上下功夫。要认真贯彻执行《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《四川省建立国土空间规划体系并监督实施的实施方案》,及时对现有人防工程规划标准规范进行梳理,配合自然资源部门国土空间规划和专项规划管理办法等规章制度的出台,力争将人防工程规划纳入专项规划管理,建立健全人防工程法规政策体系;积极推动人防工程规划编制技术标准、制度规定的完善和建立,结合《城市地下空间规划标准》(GB/T51358-2019)、《城市居住区人民防空工程规划规范》(GB/T50508-2013),积极开展规划研究、制定技术导则,完善规划理论支撑,从专业领域对城市地下空间、人防发展提出前瞻性、战略性的构想,从而为地下空间建设项目设计和规划的实施与管理,提出科学的规划依据和监督标准。

在严格执行人防工程规划制度上下功夫。各级人防主管部门切实把人防规划工作列入重要议事日程,摆在重要位置,担负起人防工程规划落实执行者职责。在人防工程审批中,严格督促指导人防工程规划的落实,坚决防止出现“规划规划,墙上挂挂”的现象。要积极配合国务院和四川省有关国土空间规划法规政策的实施,加强全省国土空间规划和专项规划管理办法贯彻落实,有针对性指导各市(州)人防主管部门做好人防工程建设工作,确保人防工程建设各项规划落到实处。

在积极推动部门联合上下功夫。人防工程建设规划涉及经济和国防,兼容平时和战时,集战备属性、经济属性和社会属性于一体,光靠人防部门很难有效推进,必须高度重视加强与规划、住建等部门的沟通协调。要主动向当地政府汇报,积极落实四川人防“2510”战略规划明确的各级人防部门加入本级政府规委会的要求,确保研究城市规划时有人防的声音,在城市建设中有人防的内容。要积极参与“多规合一”“多审合一”“多测合一”“多验合一”等制度改革,力争人防工程建设审批与其他审批流程同步实施、同步进行、相互配合、形成合力,做到缺少任何一个环节,工程建设项目都不得继续推进,逐步形成前置审批、中间监管、竣工验收的全过程监督管理机制。

在科学编制城市人防工程规划上下功夫。地下空间开发利用规划和人防工程规划是人防工程建设的“蓝图”,在制定人防专项规划前,要广泛调研、加强论证,力求立足实际、着眼长远、科学合理,努力实现更好质量、更高效益、更可持续发展。

一是充分把握人防工程建设规划原则。协调发展的原则。规划过程中,要使指挥工程、人员掩蔽工程、医疗救护工程、防空专业队工程、配套工程保持适当比例,协调发展;自成体系的原则。在规划时,要尽量使各防护区域与城市各区域的设置协调一致,尽可能使各防护片区具备独立、完备的人防工程防护功能;防空防灾结合的原则。要尽可能实现防空防灾一体化的民防体制,在规划时注重战时防空与平时防灾的结合,充分发挥平时防灾与战时防空在预警、应急反应、物资储备及后果消除等方面相似的优势,做到防空防灾减灾相结合;功能相适应原则。根据城市总体规划,在不同类型的建筑中,合理规划与不同建筑功能相适应的人防工程,如住宅建筑规划建设人员掩蔽工程,医院规划建设医疗救护工程等;一般防护与重点防护并重原则。根据城市人口总体分布和重要经济目标防护要求,做到人口防护与重要经济目标两并重,两不误。

二是切实做到规划科学。与军事斗争准备需求相适应。四川作为国家的战略大后方,重要的经济、能源、军工大省,地理位置特殊,战略地位重要,加速人防工程建设,提高城市防空袭抗毁能力,是人防工作的重中之重。人防工程规划要进一步适应军事斗争准备需要,从人防工程规划建设源头入手,提高城市整体防护能力;与经济社会发展相适应。人防工程规划必须做到人防建设发展规模与经济发展水平相适应,以经济建设带动人防建设,以人防建设促进经济发展,实现战备效益、社会效益和经济效益的统一;与国土空间规划相适应。在国土空间规划编制时,要落实人防工程建设规划,做到在国土空间总体规划编制中对人防工程建设作出部署,在专项规划中,对人防工程建设各项指标和要求进行具体明确,合理确定总体发展目标、规模、布局等;与城市发展相适应。认真贯彻落实人防建设要求,实现人防工程建设与城市建设的协调发展,力争城市建设到哪里,防空地下室就发展到哪里,人民群众居住到哪里,防空设施就建到哪里,城市重要防护区在哪里,人防工程就优先建到哪里。

三是切实提升人防工程效益。坚持互连互通。四川人防“2510”战略规划指出,要推进人防工程与地下空间成片联网统筹规划,形成完整的地下防护体系。因此,制定规划时要注重立体开发,对地下建设工程要明确连通要求,打破防护“孤岛”,实现“动态防护”。通过地下空间的互连互通,充分整合单一地下空间资源,实现规模、辐射、整体和集聚效益;坚持平战结合。人防工程建设要重点突出战备效益,同时也要注重社会效益、经济效益和生态效益,积极贯彻平战结合方针,把城市建设和人防建设很好地结合起来,实现一笔投资多重效益,提高人防工程整体使用率;坚持合作共建。要充分调动社会各方面资源,提高社会投资建设人防工程的积极性。采取多种方式,广泛吸引各类社会资金投入人防工程建设,实行跨地区、跨行业、跨所有制的联合与协作,努力实现人防工程建设与投资主体各方的互利共赢,促进人防工程又好又快发展。

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