理论研究

对当前人防工程产权制度改革的思考

发布时间: 2021-08-18 作者: 来源: 点击: 次 字体:【

为认真开展课题研究,内江市人防办组织人员专程赴资中县开展了人防工程产权制度改革课题专题调研,与基层相关单位负责人进行了深入交流。根据调研交流成果意见及全国部分地方先行探索改革经验和有关单位、专家学者、学术自然人的理论成果,结合内江市人防工作开展情况,在现行法律法规框架下,探讨当前人防工程产权制度改革相关问题。

内江市人防工程基本情况

从全国来看,《中华人民共和国人民防空法》颁布22年来,正逢我国市场经济高速发展阶段,城市风貌日新月异,“结建”工程也得到了迅猛发展,据有关资料显示,我国每年新增建筑面积超过20亿平方米,即使其中的50%新建建筑按2%的规定修建“结建”工程,则每年新增加面积超过2000万平方米,随着全社会人防意识的不提升,每年“结建”工程递增面积还将会越来越多。

内江市是国家三类人防重点城市。内江市市人防办始建于1953年,市本级人防工程主要包括“深挖洞、广积粮”时代修建的防空洞等深层人防工事、结合民用建筑修建的防空地下室(以下称“结建”工程)、应急指挥工程和单建式人防工程,特别是1997年1月1日《中华人民共和国人民防空法》实施以来,内江市人防主管部门认真贯彻落实“以建为主、以收促建”的原则,从严审批人防“结建”工程,全市人防工程总量飞速增长,人防工程面积审批总量达到80.35万平方米,与1997年以前相比,增幅超10倍以上;累计建成防空地下室面积30.22平方米。

“结建”工程的持续增加,为战时保障人民生命财产安全筑牢了坚强后盾。按照平战结合方针,这些增量人防工程和平时期在不影响其战时防护功能的前提下服务经济社会发展,主流的做法是开发企业或物业管理单位将其做为地下停车场租用给小区业主使用,在一定程度上缓解了停车难的问题,是一笔全社会不可忽视的巨大财富。但由于上位法的缺失(全国仅有个别地方对“结建”工程产权问题进行了试点),全国范围内大部份地方未对人防工程权属问题进行明确。目前,由于相关法律法规未对人防工程产权归属问题进行明确,我市的建设单位在办理不动产产权登记时,人防工程暂时搁置一边,未进行登记。因此,与全国大多数地方一样,人防工程产权归属涉及的各方利益诉求矛盾日益增多,尽快确定“结建”工程的权属,对于解决纷争具有重要的意义。

人防工程产权权属存在的问题

上位法缺失当前,无论是人大立法还是部门规章,均未对“结建”工程产权权属做出明确规定。一是《人民防空法》第二条规定“人民防空是国防的组成部分”。《国防法》第三十七条规定“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源,以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产”。由此推出“结建”工程属国防的组成部分应是毫无争议,但不能以此推断属于国防资产而归国家所有。二是《〈人民防空法〉释义》对第五条作了“在城市居住小区由房地产开发单位修建的战时可用于防空的地下室,平时由投资者使用管理”的特别说明,但该释义紧接着又补充写到,“也可由人民防空主管部门管理使用”。这种模糊的解释反而增加了问题的复杂化。三是《四川省<中华人民共和国人民防空法>实施办法》规定城市新建民用建筑按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室,确因条件限制不能修建的,建设单位应向人民防空主管部门提出易地建设的申请,按照国家有关规定缴纳易地建设费,由城市人民防空主管部门按照城市规划的要求择地统建。也就是说,修建防空地下室或缴纳易地建设费都是建设单位必须履行的法定义务,具有强制性,虽然防空地下室由建设单位直接投资,但不能豁免国家对防空地下室建设的间接投资关系,从而片面认为投资主体即为产权主体。

矛盾集中“结建”工程和平时期收益(主要有产权、融资、租金、转让等利益)主体不明,导致包括与人防工程关系较为密切的有代表国家的人防主管部门、房地产开发企业和业主三方之间的利益冲突,且各方主张不一。一是产权归属国家。持这种观点的人认为,人民防空法虽未明确规定人民防空工程的归属,但是其规定了具有人防作用的地下室作为人防工程的相关组成部分,人防工程是属于国防工程一部分,国防资产属国家所有,因此可推论出人防工程属国家所有,人防地下室产权归属国家。二是产权归属开发商。一些学者认为产权归属开发商是有法律依据的。根据《人民防空法》第五条规定,人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有。在此,对于投资者是开发商还是业主,可以从《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条的规定可知,“作为人防工程的地下室不计入公用建筑面积”,没有分摊到业主的购房面积中。因此,投资者是“结建”工程的开发商。根据《人民防空法》可以看出,“结建”工程是投资者进行管理,收益由其占有,其产权应该归开发商所有。三是产权归属全体业主。持此观点的人数较多,他们认为项目建设包括地上房屋、地下室、小区道路、绿化、各类管线等,这些都是一个不可分割的整体,在项目规划、立项阶段就一并纳入项目总投资,开发企业的成本自然转移到购买者身上,业主也就成了实际的投资人,也就应该由业主享有所有权。并且他们认为人防地下室并不是独立的物,根据建筑物区分所有权的原则,须具备构造上的独立性以及利用上的独立性才能成为专有权的标的。“结建”工程多用于地下车库,其内部还包括地下车库必需的行车通道,所以,从整体上来看,人防工程并不符合建筑区区分所有权的原则,而是居民住宅的附属设施,是为用于居民就近应急避险而建设,换句话说“结建”工程因项目而存在,是项目的组成部分,所有权理应跟随主物(房屋)一并转移给小区业主。四是平时收益归全体业主。这是基于多数人认为产权权属应归于全体业主共同所有的前提下而衍生的收益矛盾。据了解,目前已投入使用的“结建”工程主要用于停车位使用,由此产生租金收益,有两种做法,一是由开发企业以长租的形式变相卖给业主的租金收益;二是开发企业将“结建”工程的使用权移交给物业公司,由物业公司向业主进行短期租赁,由此产生的收益用于补贴物业公司支出。因此,开发企业、物业管理、业主三方形成不可调和的租金收益矛盾。五是“结建”工程的维护管理方面。由政府直接投资修建的公共人防工程,其维护管理主体为各级人防主管部门,但在“结建”工程的维护管理方面,《人民防空法》第五条明确规定了人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有,这里所谓的投资者为一般意义上的开发企业,在实际操作过程中,开发企业交房时也将房屋的所有配套设施及“结建”工程一并移交给物业管理公司后,即完成了本项目的全部权利义务(质保期除外),物管和业主也没有相关经费来对“结建”工程进行维护管理,让现有已建成的“结建”工程在后期维护管理操作层面面临尴尬。

全国部分地方的做法

全国个别地方对“结建”工程产权权属进行了明确,但观点并不统一,不具有普遍性和推广性。

明确归国家所有的。如《沈阳市民防管理规定》第二十七条,将国家投资建设的民防工程、“结建”工程、用易地建设费建设的民防工程均明确为国有产权;由国家以土地使用权作价出资方式与非国有经济组织或者个人共同投资修建的单建式民防工程,产权为国家和其他投资者共有。并实行产权管理。

明确归投资者所有的。如《湖南省人民防空工程产权管理办法》第九条规定,人防工程所有权初始登记权利人为人防工程建设单位,由房产管理部门在地面房屋所有权证书上载明地下人防工程的面积、层数等事项。

未明确产权主体,但制定有日常使用规定。如《江苏省物业管理条例》第六十六条规定,物业管理区域内依法配建的人民防空工程,应当按照设计文件进行实地标注。物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的,应当向全体业主开放,出租的租赁期限不得超过三年,不得将停车位出售、附赠。人民防空工程平时用作停车位收取的汽车停放费、租金,应当依照有关规定,用于该人民防空工程设施的维护管理和停车管理的必要支出,有剩余费用的按剩余部分的70%纳入住宅维修资金,其余部分用于补贴物业服务费。

建议意见

结合全国部分地方先行先试的探索改革经验和有关单位、专家学者、学术自然人的理论成果,建议通过专门立法,建立人防工程产权制度,明确国家、社会和个人的权利义务,在确保人防工程战时防护要求的前提下,充分发挥人防工程平时服务经济、服务社会的能力,体现人防工程的经济价值、民生价值。具体如下:

“立法”。人防工程实行产权与使用权分离,立法确定“结建”工程产权归属,由国家投资或由集体、个人依照法定义务投资建设的人防工程,其产权、使用权归国家,由国家人防主管部门进行日常维护管理。由国家以土地使用权作价、资本等有形或以购买服务等无形出资方式与社会、集体或个人共同投资的人防工程,产权、使用权由国家和其他投资者共同所有,并共同指定日常维护管理机构,由国家人防主管部门负责监督。由社会、集体或个人法定义务以外修建的“结建”工程,产权和使用权归建设单位,由建设单位负责日常维护管理,由国家人防主管部门负责监督。同时建立人防工程产权登记制度,由不动产登记部门按照国家有关法律法规实名登记管理,依法办理《不动产登记证》,以确保人防工程产权的严肃性、权威性和公信力。

支持“放”。在确保不降低人防工程战时防护要求的前提下,除人防指挥工程外,鼓励人防工程使用权进行市场化流转,通过出租、融资等方式盘活人防资产,充分发挥人防工程平时服务经济、服务社会的作用,通过建立人防工程使用仅登记管理制度,由国家人防主管部门核定使用范围和条件,并颁发《使用权证》,明确人防工程使用权进行市场化流转的合法性。

强化“管”。人防工程产权人,是人防工程日常维护管理的主体,负责确保人防工程安全防护的前提下服务经济社会。根据《中华人民共和国人民防空法》第四条规定:“人民防空经费由国家和社会共同负担”。维护管理经费是人民防空经费的组成部分,理应由国家和社会共同负担,由国家负担的维护管理经费纳入同级财政预算,在易地建设费中列支。同时,可借鉴房屋维修基金经验,建立人防工程维修基金,专项用于人防工程大修,人防工程维修基金应纳入项目预算总投资,在办理产权登记时由建设单位一并缴纳到人防主管部门指定账户,由产权人申请大修使用,人防主管部门进行核定审查。同时,人防工程产权人要制定平战转换方案,履行平战转换责任;人防主管部门要加强对产权人的平战指导和培训,确保人防工程战时功能的快速转换。


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